نفت؛ موهبت یا نفرین الهی؟ بازاندیشی در سیاست های اقتصاد کلانِ کشورهای غنی از منابع طبیعی

در دهه‌های اخیر بازارهای جهانی نفت دچار آشوب بوده‌اند. قیمت‌ها بالا رفتند و آن­گاه سقوط کردند. تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نفت هر دو به نحوی یکسان تاثیر تغییرات گسترده قیمت را حس کرده‌اند. بعید به نظر می‌رسد که قیمت نفت، کالایی که بیشترین مبادله را در سطح جهان دارد، مجددا به سطوح بالای پیش از آغاز سقوط تاریخی آن در ماه ژوئن سال ۲۰۱۴ میلادی، برسد. نوآوری در حفاری که منجر به رشد ذخایر قابل بازیابی از لحاظ فنی و اقتصادی شده است در کنار تلاش‌های جهانی در جهت کاهش انتشار گاز کربن، تقاضا برای نفت را کمتر خواهد کرد و در نتیجه منجر به نوعی «حالت طبیعی جدید»[1] برای نفت و سایر انرژی های فسیلی خواهد شد.

کنترل این حالت طبیعی جدید در زمینه­ی قیمت انرژی از سوی کشورهای دارای منابع غنی چالش آفرین است، چرا که این کشورها باید با کاهش درآمدی که نتیجه کاهش قیمت‌هاست، دست و پنجه نرم کنند. این کشورها برای محدود ساختن گسترش عدم تعادل‌های ارزی (داخلی و خارجی) که به دلیل قیمت‌های کمتر ایجاد شده‌اند، باید تعدیل‌های کوتاه مدت انجام دهند. آن‌ها می‌توانند از ترکیبی از نرخ تبادل و سیاست‌های پولی و مالی برای انجام این کار استفاده کنند. سقوط اخیر در قیمت انرژی و ماهیت پایدار آن موجبات تعدیل‌های نسبتا سریع را فراهم ساخته است. کشور‌هایی مانند کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس[2] که راهکارهایی را در برابر این شرایط ایجاد کردند، توانستند با گسترش این تعدیل‌ها در طول زمان، مشکلات خود را محدود سازند. کشورهایی که این اصلاحات را ایجاد نکردند، راهی نداشتند مگر این که با انجام اقداماتی مانند کاهش هزینه­ها، کاهش واردات و یا افزایش مالیات‌ها با سرعت بیشتری خود را با این وضعیت هماهنگ سازند.

اگرچه این تعدیل کوتاه‌مدت نسبتا دردناک بود اما کشورهای دارای منابع غنی اکنون باید با مرحله دوم تعدیل مواجه شوند که عبارت است از ایجاد تغییرات ساختاری برای کاهش وابستگی خود به منابع فسیلی. چالش‌های موجود در میان مدت بسیار زیادند، به ویژه با در نظر گرفتن این که به لحاظ تاریخی، ایجاد تنوع در اقتصاد، همواره برای این کشورها دشوار بوده است. به علاوه ریسک‌های جدیدی مانند دارایی‌های به گل نشسته[3] یا دارایی‌ سوخت‌های فسیلی که به دلیل کاهش تقاضا که عمدتا به دلیل مسائل زیست محیطی جهانی ایجاد شده است، دیگر بازگشت اقصادی ندارند.

موضوع پژوهش

موضوع این کتاب‌ در مورد شرح مذاکرات انجام شده در کنفرانس «منابع طبیعی، امور مالی و رشد»[4]  است که در 28 و 29 ماه مه ۲۰۱۶ در شهر الجزیره واقع در کشور الجزایر و با حمایت مالی بانک الجزیره برگزار شده است. مطالب ذکر شده در متن مذکرات این کنفرانس، منعکس‌کننده آخرین تخصص‌ها در زمینه اقتصاد کلان منابع غنی، با توجهی خاص به دروس آموخته­شده از رونق و رکود اخیر در قیمت نفت است.

هدف از این موضوع، بررسی بینش‌های کلیدی است که از آخرین تحقیقات اقتصادی در مورد کشورهای غنی از منابع نشات گرفته است و موجب می‌شود که این تحقیقات برای سیاست‌گذاران و متخصصان قابل استفاده شوند. این مطالب محدوده گسترده‌ای از مسائل را پوشش می‌دهند که شامل توسعه اقتصادی در بازار نفت و سیاست‌های پولی، نرخ تبادل و امور مالی و هم‌چنین صندوق سرمایه ملی و تنوع اقتصادی است. وجه اشتراک تمام فصول این کتاب، نیاز کشورها به ساخت و حفظ نوعی چهارچوب اقتصادی کلان استوار و انعطاف‌پذیر است که در نتیجه سقوط قیمت ها ایجاد شده است.

وجه مشترک دیگری که این فصول را به هم ارتباط می‌دهد، درک این مطلب است که با این­که کشورها دروسی را از گذشته آموخته‌اند و محتاط‌تر شده‌اند، باید در مورد نقش امور مالی و تنوع در تحول اقتصادی، تفکری متفاوت داشته باشند.

اقتصادانان دانشگاهی و مسئولین بخش‌های دولتی و خصوصی در تولید این کتاب نقش داشته‌اند. فصول این کتاب سه مضمون مهم را بررسی می‌کنند که کتاب حول آن‌ها سازما‌ن‌دهی شده است و عبارتند از:

• چشم‌انداز در حال تغییر در بازارهای انرژی،
• گزینه‌های سیاست اقتصادی کلان و
• امور مالی و تنوع اقتصادی.

 

چشم انداز در حال تغییر

در بخش اول به کاوش در نقش فناوری در سقوط قیمت ها در بازار انرژی و پیامدهای آن ‌پرداخته شده است. در بیشتر مطالعات، بر عرضه بیش از حد به منزله عامل اصلی سقوط قیمت نفت در سال ۲۰۱۴، تاکید شده است. از آن­جایی که افزایش ناگهانی در عرضه -نوعی توسعه به ظاهر خارجی- دلیل اصلی افت قیمت بود، باید تاثیری بسیار مثبت در اقتصاد جهانی پدید می آورد اما تاکنون چنین چیزی مشاهده نشده است. بخشی از این امر می‌تواند به دلیل این باشد که افزایش عرضه مستقل از بازار نبود، بلکه به دلیل تغییرات قدرتمندی بود که به دلیل قیمت‌های بالا، در فناوری ایجاد شد.

نوآوری مبتنی بر فناوری، که منجر به گزینش شیوه‌های جدید کشف شد، موجبات توسعه «نفت غیرمتعارف»[5] را فراهم ساخت. برای مثال، نفت تولید شده از شیل[6] (که «نفت سخت»[7] هم نامیده می‌شود)، سهم عظیمی از عرضه نفت جهانی را به خود اختصاص داد.

در صورتی که بهبودهای حاصل شده در شیوه‌های کشف، کارآمد باشند و مورد پذیرش گسترده قرار گیرند، موجب افزایش اندازه آن نوعی از ذخایر نفتی می‌شوند که به لحاظ فنی قابل کشفند. این افزایش به نوبه خود، انتظارات مربوط به تولید آتی نفت را تغییر می‌دهد و پیامدهای عظیم، فوری و بیش از گذشته برای قیمت نفت خواهد داشت.

نوآوری‌های صورت گرفته در شیوه‌های کشف، غالبا پس از دوران طولانی قیمت‌های بالا یا تغییر در مقررات به وجود می‌آیند و موجب می‌شوند که این شیوه‌های جدید اقتصادی‌تر باشند. منابع جدید نفت غالبا در زمان نیاز -به دلیل تخلیه منابع متعارف موجود- در دسترس قرار می‌گیرند. این منابع غالبا در مکان‌هایی مانند ایالات متحده آمریکا و کانادا یافت می‌شوند که سیستم‌های اقتصادی و سازمانی مطلوب‌تری برای نوآوری و پذیرش شیوه‌های جدید کشف دارند. نوآوری موجب بهبود قابل توجه در شیوه‌های حفاری شده است که تصویربرداری سه بعدی و آب‌شکنی،[8] از جمله این نوآوری‌ها هستند. آب‌شکنی که در آن، آب به زمین تزریق می‌شود تا نفت به دام افتاده در لایه‌های سنگی را آزاد سازد، موجب شد که در قرن بیست و یکم، افزایشی چشمگیر در تولید نفت شیل پدید آید.

رهاب آرزکی از بانک جهانی، برای تجدیدنظر در توسعه بازار نفت، استدلال می‌کند که مسلما، بازار نفت به لحاظ ساختاری تغییر کرده و تعدیل پویا برای کاهش قیمت نفت اکنون کاملا با گذشته متفاوت است. به ویژه، ظهور آب‌شکنی (که «فراکینگ» نامیده می شود)، در ترکیب با حفاری افقی، منجر به تولید گسترده «نفت شیل» شده و این پیشرفت دینامیک بازار نفت را تغییر داده است. در حقیقت، نفت شیل موجب می‌شود که چرخه‌های کوتاه‌تر و محدودتری برای قیمت نفت به وجود آید. انعطاف‌پذیری تولید نفت شیل به قیمت‌های پایین‌تری که موجبات آن­را فراهم ساخته بود، مشارکت‌کنندگان بازار را متعجب ساخت. این امر موجب شد که در سال ۲۰۱۵، قیمت‌ها مجددا نیز کاهش یابند. استخراج نفت شیل، با بهبود بهره‌وری، موجب کاهش چشمگیر در هزینه می‌شود که امکان اجتناب از ورشکستگی را برای نقش‌آفرینان اصلی فراهم می‌سازد. در سال‌های آتی، تولید نفت شیل و عدم قطعیت مرتبط با پتانسیل و انعطاف‌پذیری آن، پویایی بازار نفت را تعریف خواهد کرد اما در بلندمدت، چشم‌انداز انرژی گسترده‌تری برای درک آینده نفت، مورد نیاز است. شیوه تاثیر قیمت‌های رو به کاهش بر اقتصاد جهانی هم تغییرات اساسی کرده است.

 

گزینه‌های سیاست اقتصادی کلان

بخش دوم به بحث در مورد گزینه‌هایی می‌پردازد که در هنگام نوسانات قیمت نفت در اختیار سیاست‌گذاران قرار دارد. این بخش به ویژه به کاوش در نقشی می‌پردازد که سیاست‌های پولی و مالی و نرخ تبدیل، باید در تعدیل شرایط کاهش قیمت در رابطه با نوسانات قیمت ایفا کنند.

جفری فرانکل از مدرسه امور دولتی کندی در دانشگاه هاروارد، سه شیوه پیشنهاد می‌کند که صادرکنندگان نفت با استفاده از آن‌ها می‌توانند آسیب‌پذیری خود را نسبت به تغییرات غیرمنتظره در بازار نفت کاهش دهند. اولا، این صادرکنندگان می‌توانند قراردادهایی را به کارگیرند تا از سرمایه‌گذاری خود در مقابل کاهش کوتاه‌مدت در قیمت کالا جلوگیری کنند، بدون آن­که مزایای افزایش قیمت را از دست بدهند. مکزیک به نحوی کاملا موفقیت‌آمیز از این قراردادها استفاده کرده است. ثانیا، اوراق قرضه مرتبط با نفت می‌توانند مانع ریسک بلندمدت‌تر شود و غالبا طرف معامله‌ای در شرکت‌های چندملیتی دارند. ثالثا، مصون نگهداشتن پیش‌بینی‌کنندگان رسمی از سوگیری خوش‌بینانه، می‌تواند تمایل شناخته شده صادرکنندگان به درگیرشدن در سیاست‌های مالی در جهت دورِ تجاری (که با افزایش صرف هزینه در دوران خوب و کاهش آن در رکود، جهت چرخه کسب و کار را بهبود می‌بخشد) را کاهش دهد. شیلی یکی از پیشگامان این رویکرد است.

فرانکل در فصل دوم کتاب در مورد نظام پولی بهینه برای صادرات کالا در کشورهای در حال توسعه‌ بحث می‌کند. فراهم آوردن امکان افزایش ارزش پول رایج در پاسخ به شوک‌های مثبت و کاهش ارزش در هنگام شوک‌های منفی مطلوب است. اما اگر نرخ تبدیل ثابت باشد و یا مقامات پولی در اجرای سیاست هدف‌گذاری شاخص قیمت مصرف‌کننده[9] شدیدا اصرار کنند، امکان چنین پاسخی وجود نخواهد داشت. با این­حال کشورها به نوعی وعده های صوری نیاز دارند. بدین ترتیب، فرانکل نحوه ایجاد آن نوع از سیاست پولی که به طور خودکار و به شیوه‌ای که ضددوره‌ای باشد (که با افزایش یا کاهش ارزش پول رایج در پاسخ به شوک‌های شرایط معامله، مورد قضاوت قرار می‌گیرد)، پاسخ تولید کند را به طور خلاصه ذکر می‌کند. وی دو نظام را برای دستیابی به ضددوره‌ای بودن خودکار ذکر می‌کند، که عبارتند از این که مقامات می‌توانند یا کالای صادراتی را به سبد ارزی اضافه کنند و یا به عوض شاخص قیمت مصرف‌کننده، درآمد اسمی را هدف قرار دهند.

ریک ون در پلاگ از دانشگاه آکسفورد ذکر می‌کند که کشورهای در حال توسعه‌ی غنی از منابع، در مقابله با ثروت بادآورده و سقوط قیمت سابقه بدی دارند. وی درخواست می‌کند که درآمد نفت و گاز برای مهار کمبود سرمایه، سرمایه‌‌گذاری داخلی و بهبود مصرف، به کار گرفته شود. نرخ واقعی ارز باید به صورت موقت افزایش یابد تا سرمایه‌گذاری در اقتصاد داخلی را رونق بخشد و به نحوی کارآمد هزینه‌های مازاد حاصل از ثروت بادآورده را جذب کند. ضمنا، زمان‌بندی پس دادن ثروت‌ بادآورده به بخش خصوصی هم اهمیت دارد چرا که مصرف و نرخ واقعی ارز بی‌ثباتند. سرانجام، یکی از قوانین تیلور که سیاست پولی را به معیارهای اقتصادی خاص پیوند می‌دهد، این است که پاسخ کوتاه­مدت به سقوط قیمت کالا، از سیاستی که بر تثبیت نرخ تبادل اسمی متکی باشد، بهتر است.

رگنار تورویک از دانشگاه علوم و فناوری نروژ، در مورد نحوه پاسخ سیاست پولی به شوک‌های قیمت نفت، تحقیق می‌کند. اگر شوک قیمت نفت موقتی باشد، مسئله بدین صورت است که بهترین شیوه حل نوسانات اقتصادی تا هنگام بازگشت به حالت عادی چیست. اما اگر این شوک پایدارتر باشد، الزامات سیاست‌گذاری چالش‌برانگیزتر خواهد شد. در ابتدا باید اقتصاد را متنوع کنیم تا اتکای آن به درآمد نفت را کاهش دهیم. صنایع غیرنفتی جدید یا توسعه یافته، می‌توانند منابعی جایگزین برای کسب ارز خارجی باشند (و یا با جایگزینی واردات، امکان پس‌انداز کردن ارز خارجی را فراهم سازند).

ثانیا، موضع مالی تضعیف شده می‌تواند این امکان را فراهم سازد تا استفاده از مالیات یا کاهش هزینه‌ها، مشکل شوک را کاهش دهد. تورویک استدلال می‌کند که هنگامی که سیاست مالی محدود شود، سیاست پولی تبدیل به ابزاری مهم در مقابله با شوک دائمی می‌شود و می‌تواند اقتصاد را در مسیر افزایش تنوع و سرمایه‌گذاری در بخش‌های تجاری قرار و حال آن­که گسترش سیاست مالی می‌تواند خلاف این عمل را انجام دهد.

آرزکی در فصلی دیگری در همین کتاب درخواست می‌کند که در نحوه مقابله سیاست پولی صادرکنندگان سوخت‌های فسیلی مانند نفت با افق‌های کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت تجدیدنظر صورت گیرد. استدلال اصلی وی این است که بانک‌های مرکزی کشورهای دارای این چنین اقتصادهایی باید به ورای افق دور تجاری نظر داشته باشند. در کوتاه­مدت، سیاست مستقل پولی باید به نحوی منعطف تورم و گرانی را هدف قرار دهد. در میان­مدت، بانک‌های مرکزی آن ها باید با مقامات مالی­شان هماهنگ شوند تا اطمینان حاصل کنند که سیاست پولی حول یک تکیه ­گاه مالی معتبر و پایدار درست عمل می‌کند. در بلندمدت، بانک‌های مرکزی باید از تهدیدات موجود که توسط ریسک‌هایی مانند ریسک‌های مرتبط با دارایی‌های به گل نشسته از جمله نفت ایجاد می‌شوند، آگاه باشند.

امور مالی و تنوع اقتصادی

در بخش سوم این کتاب، در سیاست‌های ساختاری برای دورشدن از وابستگی به منابع کاوش شده است. به نقشی که امور مالی و صندوق سرمایه ملی می‌توانند در حمایت از تحول اقتصادی ایفا کنند، توجه خاصی مبذول شده است.

تورستون بک از مدرسه کسب و کار کاس در دانشگاه لندن سیتی رابطه میان امور مالی و رشد را در کشورهای غنی از منابع طبیعی بررسی می‌کند. شواهدی که تاکنون به دست آمده‌اند، حاکی از آن است که توسعه مالی به همان اندازه برای رشد اقتصادی کشورهای غنی از منابع طبیعی مهم است که برای کشورهای دیگر اهمیت دارد و این که نوعی نفرین منابع طبیعی در توسعه بخش مالی وجود دارد؛ یعنی کشورهای غنی از منابع در شرایط مساوی، غالبا از کشورهای دیگر، توسعه مالی کمتری دارند. اما، این تنها اولین گام در راهی است که نوید تحقیقاتی غنی و دستور کاری سیاسی را می‌دهد. اولین مسئله این است که سیاست‌ها و سازمان‌ها باید بر نفرین منابع طبیعی در بخش مالی غلبه کنند. این مسئله به تضمین این امر مربوط است که سازمان­ها ی لازم برای یک سیستم مالی کارآمد و پایدار، در کشورهای غنی از منابع طبیعی به­وجود آید و در غیر این صورت باید اقداماتی اضافی صورت گیرد. مسئله مهم دیگر، میزان تعدیل اصلاحاتی که اخیرا در مقررات صورت گرفته در اقتصادهای غنی از منابع طبیعی است. به ویژه، از سال ۲۰۰۸ تاکنون، فشار قابل توجهی در جهت الزامات سرمایه‌ای بیشتر، رواج الزامات نقدینگی و افزایش نقش ابزارهای مقررات احتیاطی کلان وجود داشته است که هدف از آن کاهش ریسک‌های مرتبط با سیستم مالی به منزله یک مجموعه است و سلامت موسسات مجزا را مد نظر قرار نمی‌دهد. به دلیل بی‌ثباتی بیشتر در درآمدهای حاصله از منابع و بدین ترتیب عدم ثبات در سپرده‌ها و وام‌دهی در اقتصادهای در حال توسعه، سیاست‌های احتیاطی کلان می‌توانند برای کشورهای غنی از منابع مهم‌تر از سایر کشورها باشند.

ون در پلاگ در یکی از فصول کتاب استدلال می‌کند که توصیه صحیح برای واکنش نشان دادن نسبت به سقوط قیمت نفت مبتنی بر فرضیه درآمد دائمی است؛ یعنی، مصرف باید با انباشت درآمد نفت در یک صندوق سرمایه ملی، که هنگامی که کاهشی موقت در درآمد وجود دارد می‌توان آن­را به کار گرفت ولی در صورت دائمی بودن کاهش درآمد نمی‌توان از آن استفاده کرد، در سطح نسل‌ها به نحوی یکسان توزیع شود. در صورت دائمی بودن کاهش، لازم است که مخارج تقلیل یابند یا مالیات‌ها افزوده شوند. برای مقابله با قیمت‌های بی‌ثبات نفت، ذخایر احتیاطی باید در صندوق ذخیره گذارده شوند. درآمد نفت و گاز نباید در اقتصاد داخلی سرمایه‌گذاری شود، مگر این­که کشور دسترسی کاملی به بازارهای سرمایه بین‌المللی نداشته باشد. این درآمدها باید با سرمایه‌گذاری داخلی و ایجاد مصرف، برای کاهش کمبود سرمایه به کار گرفته شوند. آن­گاه می‌توان این درآمد را به طور موقت در یک صندوق سرمایه‌گذاری قرار داد.

توروالدور گیلوازون از دانشگاه ایسلند، تنوع اقتصادی را به عنوان یکی از چندین محرک رشد اقتصادی پایدار توصیف می‌کند. وی استدلال می‌کند که لازم است که به طور هم‌زمان به تنوع اقتصادی و سیاسی توجه خاصی مبذول شود. تنوع سیاسی به معنای دموکراتیزه کردن فرآیندهای سیاسی است که ریسک‌ها و آسیب‌پذیری‌های وابستگی بیش از حد به یک پایگاه سیاسی محدود را کاهش می‌دهد. تنوع سیاسی را می‌توان به منزله خواهر دوقلوی تنوع اقتصادی دانست که وابستگی به یک صنعت خاص را کاهش می‌دهد.

ژان ایمبز از مدرسه اقتصاد پاریس، توضیحی برای علت تخصصی‌تر بودن اقتصادهای در حال توسعه در مقایسه با اقتصادهای پیشرفته ارائه می‌دهد. کشورهای فقیر در مسیر توسعه، تنوع  اقتصادی حاصل می‌کنند زیرا تخصیص عوامل تولید در سطح بخش‌ها، به نحوی روزافزون یکسان می‌شوند. نقطه شروع به طور معمول، اقتصادی است که در کالاهای اساسی یا فعالیت‌های استخراجی تخصص دارد. در طول فرآیند صنعتی شدن، ابتدا یک بخش تولیدکننده پدیدار می‌شود و سایر بخش‌ها هم به دنبال آن به­وجود می‌آیند، زیرا تولید تنوع حاصل می‌کند و عوامل تولید به نحوی یکسان‌تر به صنایع مختلف تخصیص می‌یابند. به نظر می‌رسد که این ترتیب وقایع نه تنها مشخصه معجزات اقتصادی قرن بیستم و بیست و یکم (مانند آلمان، ژاپن، کره، چین و سایر کشورهای دیگر) است، بلکه مشخصه انقلاب صنعتی است که بیش از یک قرن پیش در قاره اروپا آغاز شد. تحلیل قانونی از سازوکار تنوع اقتصادی، تحقیقی مهم است که پیامدهای گسترده‌ای در تعیین خط مشی دارد. ایمبز توضیحی از تنوع اقتصادی ارائه می‌دهد که مبتنی بر ادغام اقتصاد با بازارهای بین‌المللی نیست، بلکه بر ادغام آن با بازارهای محلی تاکید می‌کند. وی استدلال می‌کند که فقدان دسترسی به بازارهای محلی به شدت مانع ظهور بخش تولیدی در آفریقا می‌شود. برای مثال، افزایش بازده نسبت به مقیاس بدین معناست که زمانی که امکان گسترش هزینه‌های ثابت تولید در سطح خروجی بیشتر فراهم شود، سودآوری افزایش می‌یابد؛ ولی زمانی که اندازه بازار کاهش می‌یابد و بازده نسبت به مقیاس را محدود می‌کند، هزینه‌های ایجاد فعالیت‌های جدید، معمولا از مزایای آن‌ها بیشتر می‌شود. بنابراین، تخصصی شدن در بخش‌های کشاورزی اساسی در طول زمان ادامه می‌یابد، زیرا کارآفرینان ایجاد بخش‌های جدید را مقرون به صرفه نمی‌دانند. تجارت بین‌المللی هم کمکی به این مسئله نمی‌کند، زیرا این بازار عمدتا مشوق‌هایی برای خدمت‌رسانی به بازار بین‌المللی ارائه می‌کند که این در مورد آفریقا به معنای صدور نفت است.

[1] new normal

[2] Gulf Cooperation Council

[3] stranded assets

[4] “Natural Resources, Finance and Growth”

[5] ‘unconventional oil’.یا نفت تولید یا استخراج شده با استفاده از روش های غیر متداول است- مترجم

[6] shale

[7] tight oil

[8] 3D imaging and hydraulic fracturing

[9] Consumer Price Index(CPI): شاخص اندازه گیری تورم برابر با جمع قیمت های تعدادی از کالاهای خریداری شده توسط مشتریان که با سهمی که هر یک در بودجه مشتری دارند، اندازه گیری می شود.